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A medida que se desarrollan los planes para el establecimiento del Education Outcomes Fund (EOF), Keith Lewin analiza su estructura y, al tiempo que pone de relieve varios problemas críticos, cuestiona su principal argumento, es decir, que significará un punto de inflexión para la obtención de resultados en el ámbito educativo.

La Comisión de Educación y el Grupo directivo mundial para la inversión de impacto Global Steering Group for Impact Investment planean establecer un nuevo mecanismo de financiación de 1.000 millones de USD en el ámbito educativo, el Education Outcomes Fund for Africa and the Middle East (EOF), cuyo memorándum de asignación será completado en el curso del año.

El EOF utilizará bonos de impacto en el desarrollo destinados a financiar servicios educativos no estatales, que prevé la devolución de fondos procedentes de subvenciones a inversores y proveedores de servicios en función del logro de los resultados. Sus defensores afirman que este modelo representará una “iniciativa que marcará un punto de inflexión para impulsar los resultados educativos”. Sin embargo, según Keith Lewin, profesor emérito de Educación Internacional y Desarrollo en la Universidad de Sussex, esta afirmación es muy discutible.

En su análisis exhaustivo de la nota conceptual del EOF[1], Lewin justifica su escepticismo con comentarios y preguntas que mueven a reflexión y que demuestran que el diseño del EOF deja mucho que desear, tanto desde el punto de vista lógico como ético. Por ejemplo, destaca cuatro cuestiones críticas fundamentales:

1. En primer lugar, cuestiona el supuesto de EOF de que la ayuda anterior no haya logrado resultados porque no se centró en los pagos por resultados. De hecho, afirma Lewin, la financiación basada en los resultados se ha utilizado durante más de una década, pero no ha dado los resultados deseados.

2. En segundo lugar, nos recuerda que los bonos de inversión en el desarrollo utilizan dinero prestado, y que “no se genera dinero nuevo si todo lo que se hace es gastar la ayuda futura a través de préstamos hasta que se obtenga el pago de la ayuda una vez que se alcancen los resultados”.

3. En tercer lugar, Lewin pregunta por qué es necesario un mecanismo de financiación adicional y cuál es el valor agregado del EOF.

4. Y, en cuarto lugar, resalta el hecho de que el EOF “dice poco o nada acerca de los temas centrales de financiación del desarrollo educativo sostenible”. El fondo no aborda el problema a largo plazo de cómo desarrollar métodos para financiar los costos recurrentes de los sistemas educativos a partir de los ingresos nacionales.

En realidad, el gasto nacional destinado a la educación es aún demasiado bajo. Lewin observa que mediante su modelización muestra cómo, con reformas factibles orientadas al ahorro de costos, puede lograrse un acceso equitativo a la educación con una media del 6,6% del PIB en los países de bajos ingresos, y de un 6,1% del PIB en los países de bajos y medios ingresos. Sin embargo, este nivel de gasto está lejos de la realidad. Actualmente, el 48% de los países africanos gasta menos del 4% de su PIB en educación.

Lewin continúa su análisis examinando diversos aspectos de las modalidades propuestas para el fondo, incluyendo su escala, el rendimiento de la inversión, los costos de transacción, los agentes no estatales, los riesgos sistémicos, las finanzas basadas en los resultados y los bonos de impacto en el desarrollo. Sus observaciones se resumen a continuación.

Escala

Aunque los 1.000 millones de USD previstos parecen una suma considerable, una vez distribuida entre 20 países en tres años, los préstamos de los bonos de impacto en el desarrollo por un valor de 17 mil millones por año y por país representan aproximadamente el 1% del presupuesto medio de la educación para cualquier país de ingresos bajos y medios.

Rendimiento de las inversiones

El fundamento de los bonos de impacto en el desarrollo supone que los costos adicionales asociados con el uso de dicho modelo se justifican asegurando que los pagos basados en resultados motivarán a los proveedores no estatales a mostrar una mayor eficacia. Sin embargo, Lewin señala que son precisamente los posibles contratistas de servicios que se beneficiarán de este modelo quienes afirman la veracidad de este razonamiento. Un razonamiento que los hechos no corroboran con claridad. Asimismo, plantea la cuestión de saber si las tasas de rendimiento del EOF serán lo suficientemente atractivas como para interesar a los inversores, y si el uso del modelo de bonos de impacto en el desarrollo tiene un valor añadido en relación con la simple creación de un fondo de dotación con el capital procedente de inversiones ángel y las subvenciones recaudadas para utilizarlo en un programa de asignaciones.

Costos de transacción

El EOF tiene como objetivo reducir los costos normales de transacción de los bonos de impacto en el desarrollo mediante el uso de la estandarización y las economías de escala. Sin embargo, este objetivo discrepa con el hecho de que el EOF reconoce la importancia que tienen en el ámbito de la educación las soluciones específicamente contextuales.

Agentes no estatales

Entre otros temas, Lewin señala la dificultad de supervisar, regular y asegurar la calidad de los agentes no estatales, especialmente a lo largo del tiempo.

Riesgos sistémicos

Lewin sostiene que resulta problemático que la propuesta del EOF no preste atención a los riesgos sistémicos. Es importante tener en cuenta numerosos riesgos (a través de evaluaciones de riesgos independientes), como, por ejemplo, la “precarización del cuerpo docente y la violación de los derechos de los trabajadores”. Según parece, es el Estado el que asumirá tales riesgos.

Los bonos de impacto en el desarrollo y la financiación basada en resultados

Lewin describe la manera en que la financiación basada en resultados ha fallado antes y destaca numerosas dificultades en este modelo. Por ejemplo, al recompensar una escuela que obtiene buenos resultados, este tipo de financiación ignora la realidad de que muy frecuentemente es la falta de recursos lo que da lugar a un rendimiento escolar deficiente, por lo tanto, ¿no deberían ser éstas las escuelas que reciban recursos adicionales, y no las que ya están funcionando bien? En última instancia, sugiere, el modelo de la financiación basada en resultados no responde a las aspiraciones de los objetivos de desarrollo sostenible, ya que valora los resultados a corto plazo en lugar de valorar un desarrollo sostenible a largo plazo.

Conclusiones

En su conclusión, Lewin nos recuerda que la propuesta de EOF es, en última instancia, una solución basada en un diagnóstico erróneo del problema:

“… la raíz del problema de la financiación de la educación sigue siendo cómo garantizar el desarrollo de ‘Estados con capacidad fiscal’ que puedan generar ingresos nacionales suficientes para financiar objetivos educativos definidos a nivel nacional, que se cumplan a través de sistemas predominantemente financiados con fondos públicos. Los bonos de impacto en el desarrollo no solucionan este problema crítico y pueden terminar siendo una mera distracción con costos de transacción elevados e impacto limitado. Esta puede ser la razón por la cual la inversión de impacto ha tenido una demanda limitada y resultados dispares en la financiación de los sistemas educativos generalizados del mundo rico, y explica por qué los defensores más decididos de este enfoque son precisamente los mismos proveedores de servicios”.

No solo es un buen recordatorio de que en el sector educativo las denominadas soluciones “innovadoras” solo pueden tener éxito si se basan en un sólido análisis de los hechos, sino además es una advertencia importante de que algunas innovaciones pueden hacerse pasar por soluciones eficaces cuando en realidad sirven otros intereses.

La Comisión de Educación y el Global Steering Group for Impact Investment planean establecer un Fondo de Resultados Educativos para África y Oriente Medio (EOF) de1.000 millones de USD, que según afirman será “una iniciativa que representará un punto de inflexión para impulsar los resultados en la educación”. El mecanismo de financiación reunirá las subvenciones para concluir contratos basados enresultados con agentes no estatales cuyo capital proceda de inversores de impacto. En este análisis, Keith Lewin, profesor emérito de Educación Internacional y Desarrollo en la Universidad de Sussex, sostiene con argumentos que el potencial del fondo para crear un punto de inflexión en la educación en África y Oriente Medio es cuestionable e identifica múltiples problemas críticos en el diseño del fondo.

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